2025年4月21日，美国商务部发布了对来自东南亚四国——柬埔寨、泰国、马来西亚和越南的光伏产品进行反倾销反补贴案调查的最终裁定，宣布对从柬埔寨进口光伏产品征收125.37%的反倾销税和3403.96%的反补贴税；马来西亚81.24%的反倾销税和168.80%的反补贴税；泰国202.90%的反倾销税和799.55%反补贴税；越南271.28%的反倾销税和542.64%的反补贴税（具体各个企业关税费率详见文后参考消息）。
但熟悉光伏产业的人都知道，美国对上述国家进口光伏产品的征税，实际针对的是中国企业，因为美国从东南亚进口的光伏产品占全美光伏产品进口的80%，而从东南亚出口美国的光伏产品70%由中国企业直接或间接控制。美国商务部认定这些企业从中国政府获得了跨境补贴，这也是美国反倾销反补贴调查中首次就跨境补贴作出该类认定。毫无疑问，该裁定如同一石激起千层浪，给原本遭受美国4月贸易战额外关税影响的东南亚带来新的贸易挫折，也给中国太阳能产业致命一击。本文将通过回顾美国对中国太阳能产业十余年调查的阵痛来解析中国太阳能产业的救济方式。
一、美国对中国光伏产品十余年双反调查的阵痛
从2012年至今，美国对来自中国的光伏产品展开调查十余年，并对中国光伏企业多次加征双反关税，中国企业被迫将产业从中国大陆转移至中国台湾，再到东南亚，其经历的历次阵痛情况大致如下：
1. 奥巴马政府时期（2012年-2014年）：
SOLARWORLD（德国公司在美国的子公司）向美国政府提出请求，认为中国光伏企业在中国获得高额政府补贴，从而使中国企业能在美国市场以过低价格进行倾销。美国商务部随后对从中国进口的太阳能电池板展开反倾销反补贴调查，并于2012年作出支持SOLARWORLD诉请的裁定，对中国太阳能电池和组件征收34%-47%不等的反倾销反补贴税。
中国企业试图将产业转移至中国台湾，随后，美国将太阳能产品的关税扩大到台湾的生产商，部分公司的关税额高达50%。另外，2014年双反税中，美国对中国强制应诉企业天合、昱辉和晶科分别征收26.1%和78.4%反倾销关税，对其他应诉企业征收52.13%反倾销关税，对非应诉企业征收165.04%反倾销关税；对天合和晶科征收49.79%和27.64%的反补贴税，其他企业反补贴税为38.72%。
2. 特朗普第一任期（2017-2019年）：
处于财务困难期的SOLARWORLD和SUNIVA依据美国1974年《贸易法》201条款向美国政府提出调查申请，2018年1月，特朗普政府宣布对来自全球的太阳能模块和电池征收30%的关税，同时提出关税以后逐年下降5%，到2021年下降至15%。另外，特朗普于2018年7月对中国启动《贸易法》301条款调查，并于2019年对中国2000亿美元商品征收关税而提升至25%，包括光伏产品。
3. 拜登政府时期（2022-2024年）：
拜登总统上台后，就特朗普依《贸易法案》201款条实施的关税政策延长了四年，但是，将自2019年6月贸易代表处豁免部分太阳能产品关税（9月，ITC裁定限制撤销，2021年恢复豁免）的配额增加了一倍，同时保留了双面组件的关税豁免。情况不妙的是，2022年，美国AUXIN SOLAR请求商务部就中国公司是否通过将太阳能产业转移到东南亚组装出口美国从而达到逃避美国关税的目的展开调查。2023年，美国商务部经过调查认为来自越南、柬埔寨和泰国的多家公司（中国公司在当地的子公司）确实存在XUINSOLAR公司提出的问题，从而对中国在越南、柬埔寨和泰国的子公司征收反倾销反补贴关税（部分超过50%）。
4. 特朗普第二任期（2025年）：
特朗普再次上任，除迅速发动全球贸易战外，对于来自柬埔寨、泰国、马来西亚和越南四国的诸多太阳能产品开出文头最高双反税单。依据美国商务部发布的案件信息，2024年5月15日，美国商务部向来自柬埔寨、泰国、马来西亚和越南四国的诸多太阳能产品企业发出问卷调查，要求被调查对象限期向商务部报告于2023年3月1日至2024年3月31日销往美国国内的太阳能产品的瓦特数和价值（美元），在随后的调查中，发现四国2021-2023年度销售美国的太阳能产品情况如下：
图一：美国商务部调查的东南亚四国光伏产品激增情况
美国商务部认为从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南的进口大幅增加，这可能会进一步抑制光伏产品本土生产。同时，商务部还发现，四国光伏产品出口增长迅速是由于中国生产商为逃避美国关税而将生产搬至四国所造成。虽然本次征收反倾销反补贴税特别高，但美国表示在计算反倾销与反补贴征收税率时为抵消进口产品的定价不公平地损害了国内生产商（倾销）和外国政府援助不正当地支持进口（补贴）的程度，他们充分审查了案件事实证据，就案件展开了充分调查，同时举行了听证会。与此同时，商务部还发现来自印度尼西亚和老挝的光伏产品也在快速增长，接下来将考虑是否对此二国进口的光伏产品同样展开反倾销反补贴调查。
二、探析中国光伏企业的救济方案
从美国商务部上述裁定和征收的双反税率看，这些出口美国太阳能产业的企业如果将原本出口成本加上本轮关税成本，其价格远高于美国本土光伏产品价格，被迫退出美国市场也就在所难免。因此，中国企业不得不思考未来可能的救济方案，这些方案可能包括：
· 积极应对美国国际贸易委员会（ITC）的损害调查
依据美国反倾销反补贴的调查时间和流程，在美国商务部作出最终双反调查的最终裁定后，ITC将在规定的时间内作出是否存在最终损害的裁定。
图二：美国商务部和ITC双反调查时间和流程图
对于本次调查，美国商务部21日的新闻中已写明，商务部的上述最终裁定将由ITC于2025年6月2日之前作出最终损害裁定。如果ITC作出肯定的针对特定国家的最终损害裁定，商务部将按照上文关税费率下达反倾销和反补贴令，如果ITC做出否定裁定，则不会发布任何命令。因此，在未来的10天内，中国企业仍可依据ITC的审查积极参与本案的最终损害裁定审理，争取对己方最大利益空间。
· 扩大非美国区域光伏产品交易市场
依据RESEARCH NESTER消息，光伏产业全球市场规模将从2024年的1510.3亿美元增加到2037年的1.18万亿美元，在2025年至2037年的整个预测期内，复合年增长率将超过17.1%，2025年行业收入预估为1691.1亿美元。因此，中国企业可进一步扩大非美国区域的光伏产品销售市场，从而逐步减少美国市场限制带来的阵痛。
比如，依据全球太阳能委员会与落基山研究所合作发布的最新报告《2025-2028年非洲太阳能光伏市场展望》显示，非洲大陆2025年的太阳能光伏产品安装量将增长42%，该洲将实现太阳能发展的突破，但依然受到高成本和融资难的限制。同时，该报告表明非洲拥有全球60%的最佳太阳能源，但2023年只有3%的发电量来自于太阳能光伏。具体到非洲各国，南非是太阳能发电的引导者，但去年埃及的装机量增速最快，其次是西非的加纳、尼日利亚、布基纳法索等国家。另外，赞比亚的太阳能发电量也翻了一倍，安哥拉、科特迪瓦和冈比亚的太阳能发电量也跻身前十。
· 加强太阳能电池的技术研发和革新，提高产品竞争力
目前，太阳能电池为常见的晶硅电池，其光电转化率约为26%。但已有加拿大、中国等国家研发出钙钛矿/晶硅叠层太阳能电池。依据中国科学院上海分院三月发布的信息，目前钙钛矿/晶硅叠层太阳能电池的光电转化率达到了34.6%。另外，美国麻省理工学院于2022年12日宣布研发出超轻织物太阳能电池，这些耐用、柔韧的太阳能电池比人的头发薄得多，被粘在坚固、轻便的织物上，使其易于安装在固定表面上。它们可以作为可穿戴的电力结构在旅途中提供能量，也可以在偏远地区运输和快速部署，以在紧急情况下提供援助。它们的重量是传统太阳能电池板的百分之一，每公斤产生的功率是传统电池板的18倍，由半导体油墨制成，采用印刷工艺，未来可以扩展到大面积制造。
三、结语
中国太阳能产业过去二十年发展迅速，但也频繁面临来自美国、欧盟、印度等国或地区的反倾销反补贴调查，邦盛国际法律服务团队愿为您提供相关服务，协助您应对不同国家和地区的贸易冲突，如有需求，欢迎随时与我们联系。
【参考信息】
[1] 美国商务部发布的针对柬埔寨、泰国、马来西亚和越南的光伏产品进行反倾销反补贴案调查的最终裁定：https://www.trade.gov/final-affirmative-determinations-antidumping-and-countervailing-duty-investigations-crystalline
[2] 美国商务部反倾销反补贴裁定新闻稿：https://www.trade.gov/press-release/us-department-commerce-announces-final-determinations-antidumping-and-countervailing
[3] RESEARCH NESTER关于全球太阳能市场的数据：https://www.researchnester.com/reports/solar-cell-market/6291
[4] 太阳能委员会关于非洲市场的消息：https://www.globalsolarcouncil.org/news/global-solar-council-africas-solar-market-set-to-surge-42-in-2025-but-finance-bottlenecks-threaten-growth/
[5] 中国科学院上海分院报道：http://www.shb.cas.cn/kydt2024/kjjz2024/202503/t20250311_7551493.html
[6] 美国麻省理工学院报道：https://news.mit.edu/2022/ultrathin-solar-cells-1209
